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房产税的法理困境

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2013-5-31 11:01:55

近日,国务院批转发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》,明确今年要加快财税体制改革、适时扩大房产税试点范围。而今天据有媒体透露,杭州、深圳等一些城市已经列在试点之列。

为什么要实行房产税?官方的意见是为了控制房价的过快上涨。一个比较通俗的说法是,“增加房屋的持有成本”,由此来抑制购房者的需求。不过也有研究者指出,并不是房产税都会抑制房价过快上涨,尤其是在目前只对新增住房征收房产税的情况下更是如此。清华大学欧阳敏副教授对比了重庆和上海的征税模式,指出上海的房产税使房价水平降低了15%,重庆则使房价水平上升了11%。

而学界支持房产税的更为重要原因就是房产税对于地方财政的意义。如果说目前通过土地出让金来获得财政收入是属于一次性收入,那么房产税就是给地方政府提供了一个稳定的税源。可以预见的是,土地出让的收入是有限的,像很多城市的中心城区已经没有更多的土地可以出让,在目前的财政结构下,如果没有可靠的财政收入就会降低地方政府提供公共服务的品质。当然,对此更有力的例证则是不少国家都在实行房产税,如美国地方政府的公共服务绝大多数都是来自于房产税。


但是美国房产税的成功能否成中国实行财产税的正当性论证?那倒未必。

就像很多人已经无数次指出过的,中国居民所拥有住房只是依附在70年使用权的土地之上,将这样的房子和那些拥有土地所有权的房子进行对比并无多大意义。换句话说,在目前的土地使用权制度下,有没有可能实现既控制房价飞涨,同时又能为地方财政提供持续的财政支持的制度?

这多少听起来有点天方夜谭的味道,但还真的有地方实现了,瑞典就是一个很典型的例子。1907年,土地租赁制度(tomtratt)进入瑞典法律体系。之所以在法律中要建立该项制度是为了应对快速城市化期间的土地价值不断上涨问题。20世纪初美国有个叫亨利·乔治的经济学家,认为土地的增值是社会进步的结果,因此增值部分完全归土地所有者不尽合理。总所周知,北欧向来就是社会福利的大本营,于是瑞典政府就以此名为建立了土地租赁制度。

不过瑞典政府在设计制度时倒是下了一番苦心。在这种制度下,政府拥有土地所有权,它向其他机构或这个人出租土地,而土地承租人有权按照合同的规定使用土地。在这个租约结构下,承租人不能向市政府要求废止租赁合同,但市政府在住宅合同租期满60年后或者其他性质合同满20年后就可以废除合同。如果废除租赁合同,出租者必须购买房屋和其他设施。这种土地租赁制度对瑞典的城市化产生了非常重要的影响,一个可供查证的数据是:瑞典房地产的高潮产生于1950-1975年间,这二十多年一共提供了200多万套住宅——到目前为止瑞典全国也就401套房子。

为什么这种土地租赁制度能够刺激住房建设?降低土地开发门槛是一个很重要的因素:在快速城市化时期,与急速增长的需求相比,城市住宅供应很有限,其中很大一个原因就在于高昂的土地成本使得能够参与住宅开发的机构很少。土地租赁制度最大的优势是降低了土地价格——瑞典的做法是政府鼓励开发商不需要支付获得土地所有权的费用就开发土地。当房子建成之后个人入住时,需要和政府签订26年至100年的租赁合同——通行的做法是60年。

同时,政府还可以通过市政设施的完善来提高租金,这也是为什么采用租赁制度的一个重要原因。如果长期租赁制度可以代替所有权,那么政府就可以通过提高租金的方式来获得土地增值。尽管在法律中没有规定具体的计算,但是在实践中往往以土地的价值作为地租的基础,然后再乘以利息率来获得每年缴纳的地租。这样政府就每年都可以在土地上获得稳定的现金流——尽管瑞典没有实行美国式的房产税,但是客观上却起到了类似效果。

瑞典的土地租赁模式对我们有何意义?在我看来,这几乎摧毁了在房产所有者不具有土地所有权的情况下,收缴缴纳房产税的正当性基础,因为对这部分群体而言,最好的办法是缴纳租金而非税金。同时,租金也可以为地方政府提供稳定的现金流。但我国现在已经收取土地租金了,如果再要让他们缴纳房产税,这不是重复征收吗?要从逻辑上解释这个制度的正当性,这确实是一个挑战。

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